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【伟伦观点】从“个人债务集中清理制度”看 “自然人破产”的立法趋势

2019年的夏天,我终于能抽出时间和母亲一起驾车回到我的家乡———呼伦贝尔大草原。美丽的风景,浓浓的亲情让人流连忘返,然而一位老同学的遭遇却引起了我深深的同情。老同学姓郭,七八年前她弟弟向银行贷款,出于支持弟弟创业并应银行要求,她为这笔贷款提供了担保,如今弟弟的生意一败涂地,人去楼空,而她则陷入了漫长的还贷危机之中,这几年诉讼、执行、拍卖,失信等等将她折磨不堪,她总是想不明白,自己不过只是签了一个名字,人生就从此陷入了无尽黑暗之中。我们聊了很多次,她能想的办法都想了,包括信访,投诉扫黑、高利贷等,但还是看不见黎明的曙光,每一天都在苦苦的支撑着,不知这样的日子何时才能是尽头。无独有偶,从内蒙回来工作后,和同事聊起了之前办理的一宗破产重整成功的案件,企业因为有了新的资金注入并且债务大部分获得了减免而重新焕发了活力,但是与企业重生形成鲜明对比的是企业的原股东还深深陷入在繁重的债务之中,无法自拔,之前该股东在企业出现危机时为企业提供了大量的担保,现在虽然企业破产重整草案获得通过,但股东的担保责任却并没有因此免除,不时地还有债权人找上门来,苦不堪言!为此,股东还有些怨言,早知如此,当时何必花那么大的精力去搞企业破产重整。该股东的遭遇并非个案,曾有人说“人类最大的发明就是创造了公司”,主要是指将公司的有限责任与个人财富区别开来,不至于让个人因公司行为而受到连累,但在我国市场经济还不完善的现阶段下,公司股东实际上在经营公司过程中基本都是承担无限责任的,比如公司在融资时银行或者小贷公司都会要求股东承担连带责任,这样公司一旦出现经营困难,股东也被迫要以个人资产来还债,明为有限责任实为无限责任。对于这些诚实但却不幸的债务人来说,迫切需要一部法律来保护他们的合法权益,给他们一个重生的机会。

 

2019年6月11日,最高法院召开《人民法院执行工作纲要(2019-2023)》新闻发布会,专门提到,“开展与个人破产制度相当功能的试点工作,为建立个人破产制度打下实践基础”。2019年7月16日,国家发展与改革委员会网站公布《加快完善市场主体退出制度改革方案》(以下简称《方案》)。《方案》由国家发改委联合最高人民法院等13个部门发布,旨在进一步通畅市场主体退出渠道,降低市场主体退出成本,激发市场主体竞争活力。《方案》在第四部分“完善破产法律制度”中提出“分步推进建立自然人破产制度” 。这两大文件的颁布使得个人破产制度一下子成为了社会上的热点问题,新闻媒体、报刊杂志纷纷引用或者刊登各类专家学者的意见、观点,讨论个人破产实施的可行性,是否会成为个人逃避债务的工具等。

 

自然人破产是指当自然人在陷入长期资不抵债或者难以清偿所有到期债务的状态时,有权利自愿向人民法院申请破产,通过统一还债进而从长期财务困境中解脱出来的制度。从世界范围的破产立法来看,绝大多数的国家都将自然人破产囊括在了整个破产法体系当中,承认对个人可以进行破产,比如日本个人破产制度已经有将近70年的历史了,韩国也有将近60年的历史了。我国至今仅有《企业破产法》,而匮乏《个人破产法》,这不仅导致作为个人的自然人无法进入破产程序,而且使得不具有法人资格的企业和团体也不能通过破产了结其债权债务关系。故此我们常常戏称中国只有“半部破产法”,这是我国在世界银行信用评价报告中的分数无法提高的一个重要原因。国家发改委近日发布的数据显示,截至今年5月19日,全国法院累计发布失信被执行人名单1394万人次,按照总人口13.9亿人简单计算,占比已达1%。由于没有个人破产保护制度,这1%的人口不得不面临长期失信的窘境,无法象正常人一样生活、工作、学习,这对社会的稳定治理显然是非常不利的,正如叶建平先生所言 “不能让一个社会1%的主力失去活力,成为僵尸主体”。

 

2019年8月13日,温州市中级人民法院颁布了我国第一个具有个人破产制度的规定《关于个人债务集中清理的实施意见(试行)》(以下简称“个人债务清理实施意见”),对于我们这些办理破产业务案件的所谓“破人”来说,这份意见就实施个人破产制度进行了有力的探索,学习并研究这份意见,有利于我们把握将来“个人破产法”的立法趋势。

 

一、“个人债务清理实施意见”是最高人民法院在个人破产制度建设上的一项重要试点工程,对未来立法必然会有重大影响

 

2018年10月24日,最高人民法院院长周强在向十三届全国人大常委会第六次会议报告关于基本解决执行难工作时提出,要研究推动建立个人破产制度,畅通“执行不能”案件依法退出路径。两会期间,全国人大代表、平阳县鳌江镇联南村村委会主任陈爱珠提出“建议全国人大常委会授权温州开展个人破产制度试点,指导试行将个人破产纳入破产主体范围”,这一提议引起了与会代表的广泛关注。2019年7月16日,最高法院民二庭关丽副庭长带队,最高法院民二庭审判团队、最高法院研修学者刘静副教授及学术团队一行来温州开展了为期两天的个人债务集中清理相关调研工作。期间,关丽副庭长一行至温州市人大与市人大常委会葛益平主任就个人破产试点工作进行专题面商,对开展个人破产制度试点工作的必要性、合理性、可行性广泛听取意见,并与温州中院领导就个人债务集中清理相关问题进行座谈交流。就在这次最高院调研后不久,2019年8月13日,温州市中级人民法院颁布了上述“个人债务清理实施意见”。

 

结合前面提到的最高法院《人民法院执行工作纲要(2019-2023)》以及《加快完善市场主体退出制度改革方案》两份文件,我们可以看出温州市中院颁布的这份“个人债务清理实施意见”并不简单的成为一份地方性的法规,其实际上是为了贯彻落实最高人民法院关于“开展与个人破产制度功能相当的试点工作”精神的一项试点工程,其内容以及将来实施所产生的社会效果都会对将来“个人破产法”的颁布与实施带来重要的影响。

 

但与此同时,我们也要看到2018年10月周强院长关于个人破产制度的讲话其目的还是为了解决执行难这一客观存在的现象,也就是说,“司法系统试图把个人破产制度打造成解决执行难的工具”(见破产法的温度|从温州个人破产“试点”看改革困境及其应对,陈夏红,2019-10-11,澎湃商学院),而温州出台的个人债务清理制度从内容上看与执行难的挂钩并不明显,在企业破产法中实施过程中,最高院和部分地方法院均出台了关于执行转破产的相应规定,发挥了企业破产法解决部分执行难的职能。而温州中院这部的个人债务清理制度中欠缺了关于个人执行转债务清理的相关规定,缺少相应条件的限制,不能最大化地发挥个人债务清理在解决执行难中的作用。

 

二、个人破产制度不等于逃废债,只有“诚实而不幸”的被执行人才能申请个人破产保护。

 

我们在提到破产法时会经常会引用一个名词“破产保护”,个人破产法中的“失权与复权”制度将使得个人在满足一定条件下达到债务豁免的后果(注:一般都是有前提的债务豁免,比如对税收等公共债务不能免责),这就是我们常说的“破产保护”,而债务豁免使人们开始担心老赖们会不会借破产保护来逃避债务。就本质而言,现代化的个人破产制度,其内核是对诚实但不幸债务人的宽恕与原谅(注:陈夏红“个人破产法与破产行政管理体系改革”)。“个人债务清理实施意见”的第三条明确强调,申请个人债务集中清理的被执行人在审理、仲裁、执行和破产等程序中应当自始至终是诚信的,不存在借个人债务集中清理名义逃避债务的行为,不存在其他可能影响其履行能力的不诚信行为。就打击逃废债而言,“个人债务清理实施意见”可以看出如下立法趋势。

 

1、关于申请个人破产保护的主体范围的限制。何谓“诚实而不幸”的被执行人?笔者认为,这主要是针对善意欠债人而言的一种称呼,比如本文抬头提到的提供担保的债务人以及为企业发展被迫举债的股东等,拖欠债务情有可原或形势所迫,而非故意举债;“诚实而不幸”还需要一种表现方式为债务人在欠债后的偿债态度是否为积极的、主动的,对于故意隐瞒财产,恶意转移资产的债务人来说,即使不幸也非诚实,不属于个人破产法保护的对象。

 

“个人债务清理实施意见”所保护的对象主要有以下几种:

(一)企业法人已进入破产程序或者已经破产,对该企业法人负保证责任的自然人;

(二)因公司法人人格被否认而承担清偿责任的自然人;

(三)对非法人组织的债务负清偿责任的自然人经营者;

(四)因生活困难无力偿还债务的自然人;

(五)其他自愿提出还款安排并征得全部申请执行人同意的自然人。前面三种自然人欠债均与法人或非法人组织有一定关联性,一般理解为这类欠债均与企业经营发生困难有关。在民营企业高度发达的今天,对因企业危机而受牵连的自然人应给予一个东山再起的机会,这样才有利于促进民营经济的发展,同时,这也向社会宣传一种诚信信号,只要自始至终做诚实的经营者,哪怕失败,仍然有一个制度安排,可以让其有重生的机会和可能。笔者对第一类自然人的保护尤其认同,即企业法人已进入破产程序或者已经破产,对该企业法人负保证责任的自然人应给予破产保护,本文抬头提到的破产企业的股东因没有相应制度保护在企业破产重整后仍然举步维艰,这大大打击了其申请企业破产重整的积极性,不利于破产法的推广与实施。

 

“个人债务清理实施意见”除了上述三种自然人外,还提到了因生活困难无力偿还债务的自然人也可申请个人破产,除此之外,债务人申请破产需要全体债权人同意方可,从中我们可以看到“个人债务清理实施意见”对申请个人债务清理的自然人的范围规定是比较窄的,并没有放开为全体欠债的自然人,比如为个人提供担保的自然人、为正常经营主体提供担保的自然人等,这是因为这类自然人在偿还债务后还可以向主债务人进行追偿。笔者认为,个人破产法所保护的自然人的范围的界定将是未来立法的难点或争议点,“个人债务清理实施意见”针对的自然人更多是出于对民营经济的保护,而个人破产法不应仅仅局限于此,比如本文抬头提到的为个人提供担保的保证人,在主债务人无法执行的情况下,其也应可以成为个人破产法保护的对象,还有就是关于生活困难的被执行人的鉴定标准并不统一,这个因各地经济发展不一样,而会产生一些争议。另外,“个人债务清理实施意见”明确界定了申请个人债务清理的主体为债务人,这与企业破产法申请主体并不完全一致,考虑到社会对个人破产的担忧,笔者认为将来个人破产法也会采纳这一观点,即自然人破产的申请主体只能是债务人自己,而不包括债权人。

 

2、关于申请破产的自然人行为限制。前面提到“诚实而不幸”的被执行人在欠债后的偿债态度必须为积极的、主动的,而不存在隐瞒,转移财产等行为。“个人债务清理实施意见”对以下几类人是不予以破产保护的:

(一) 故意遗漏、隐匿、转移财产、放弃债权的;

(二) 从判决生效前一年至申请个人债务集中清理之日有赌博、挥霍消费等不良行为可能影响债务履行的;

(三) 因拒不执行判决、裁定而受到过罚款、拘留或刑事处罚的;

(四) 曾经为逃避或者拖延执行与债权人达成执行和解且未履行的;

(五) 在申请个人债务集中清理之前三年内曾经在温州辖区申请过个人债务集中清理的。我们看到上述几类人中都存在不诚信的行为,这不符合“诚实信用”的破产保护原则,对这类人不能允许其通过破产来达到债务豁免的目的。笔者认为,将来的“个人破产法”也会采取相应的规定,对不诚信的欠债人来说,即使其面临不幸也不应给予债务豁免的机会。但对上述人员的范围笔者认为过于局限,比如违法犯罪被刑罚处罚的被执行人也应属于不允许破产的人员范围之内等。

 

这里特别需要提醒的是,对于目前广大不幸的债务人来说,积极配合法院的执行工作,按法院的要求做财产申报,不做隐匿、转移财产行为,洁身自好是非常重要的,即使个人财产被法院执行,将来也可以通过“个人破产法”来恢复自已的信用,东山再起,如果为了贪图眼前的便利,做了不诚实的行为,那将来就没机会利用“个人破产法”来重新获得机会了,所谓人无远虑,必有近忧,就是这个道理。

 

3、关于债权人的救济制度。虽然我们强调了个人破产的申请人应是“诚实而不幸”的,但对债权人来说还是会担心存在老赖恶意逃废债的情形,因此,在个人破产法中应给债权人一项救济的制度。“个人债务清理实施意见”中主要包括以下几个内容,【财产报告的核实】——债权人自收到个人债务集中清理的书面申请之日起三十日内对债务清理申请人提供的债务人财产状况报告进行核实;【质询】债务清理申请人应当列席债权人会议并接受质询,债权人可以要求被执行人的配偶及成年直系亲属列席会议并接受质询,被执行人及其配偶、成年直系亲属不得拒绝;拒绝接受质询的,债权人会议对个人债务集中清理方案可以表决不通过,人民法院可以根据情节的严重程度终结个人债务集中清理程序。【表决未通过】个人债务集中清理方案经过债权人会议两次表决未通过的,应当终结个人债务集中清理程序。【监督管理】在个人债务集中清理申请人权利和信用恢复之前,发现债务人其有未申报的重大财产,或者存在欺诈、恶意减少债务人财产或者有其他逃废债行为的,或者严重违反行为限制令的,债权人可以请求恢复原生效法律文书的执行;自个人债务集中清理方案全部履行完毕之日起五年内,发现其有前款规定情形的,债权人可以请求恢复按照原债务额进行清偿。

 

可以想象,债权人救济制度必然会是个人破产法中的一项重要制度,这对打击逃废债是一个有力的补充,同时也可以打消债权人存在疑惑,也有利于保护真正诚实而不幸的债务人。目前笔者了解到台州法院共对3起被执行人案件实施管理人调查机制和债务清理机制。其中1起无财产可供执行的案件在转入对被执行人债务清理后,经管理人调查和法院审理后,认定其无失信行为,通过“破产”予以实质性退出。其余2起案件,一个被执行人存在隐匿财产行为,故管理人终止财产调查工作后,由法院恢复强制执行。另一被执行人存在不如实申报债务情况,同样予以终结债务清理程序,对该被执行人作不退出执行程序处理。

 

三、“府院联运机制”的建立是决定个人破产法能否尽快落地实施的必要条件

 

“府院联运机制”是保障破产审判工作、促进破产重整成功、推动破产文化建设的一项重要机制。它的基础来源于党的十九大报告明确提出深化供给侧结构性改革,把提高供给体系质量作为主攻方向这一国策中。在破产案件审理中,司法权的中立性、被动性决定了法院在职能范围内仅仅审理涉及债务清偿的问题,并不具有调配、整合社会资源及社会动员能力(注:殷忠义“关于破产案件府院联动的几点建议”),这就需要政府承担一部分化解社会问题的职责,比如利用政府在劳动社会保障、金融监管、工商、税务、公安等方面的职能资源优势为实施市场化破产程序创造条件。但是,让人遗憾的是,笔者从事破产业务多年,明显感觉到政府在“府院联动”方面负担的缺失。主要原因有:

1、政府对破产审判在深化供给侧改革中的作用认识不足,没有意识到处置“僵尸企业”、“破产企业”所带来的资源重新整合的社会效果,温州瑞安在处置150家僵尸企业过程中,置换出33.6万平方米的厂房。2015年,温州两级法院共受理企业破产案件233件,其中重整案件8件;盘活土地229.90亩,厂房11.35万平方米,化解不良资产38.22亿元。这些数字均表明破产审判可以成为盘活当地经济的手段之一,在土地资源日益匮乏的今天可以起到“腾龙换鸟”的社会效果;

2、政府对破产法尤其是破产重整制度的理解还不够深刻。政府在化解问题楼盘时,还采取政府主导,引进资金的传统模式来处理,殊不知外来资金对债务人实际的债权债务关系并不了解,往往不敢真的投入,即使愿意投入,和已知债权人的谈判也会变得非常焦灼,而破产重整制度却可以解决投资人这些后顾之忧;

3、法院与政府的沟通协调机制不健全、不完善也阻碍了“府院联动”。笔者在办理的部分破产案件中,政府与法院的沟通基本限于审判人员与政府相关部门内部沟通,即使某个案件政府的重视也主要是因为维稳的需要,市一级层领导对破产案件的忽视让破产审判无法发挥最大的作用。

 

在笔者看来,温州中院能出台“个人债务清理实施意见”最重要的原因就是该地区“府院联动机制”的有效建立和开展。温州市在该意见出台前召开府院联席会议,制订了《企业金融风险处置工作府院联席会议纪要》(简称《纪要》),探索推进个人债务集中清理试点工作。这是全国首个具有个人破产制度相当功能的府院联席会议纪要。在这份纪要中政府要求相关职能部门协助完成个人债务集中清理程序中的相关事项,比如金融办要提供个人债务集中清理程序申请人相关信用信息;公安机关提供个人债务集中清理程序申请人有无赌博等违法犯罪前科信息;税务部门提供个人债务集中清理程序申请人的重大税收违法失信名单等等。可以说当地政府的高度重视为温州在全国第一个开展个人债务清理实施提供了必要的土壤。

 

正是有了政府的支持,温州中院在“个人债务清理实施意见”中提出了“预清理”的概念,即在人民法院受理之前,可以由政府相关部门牵头进行预清理;也正是有了政府的支持,温州中院才可以在“个人债务清理实施意见”明确约定“债务清理管理人的报酬和公告等必要费用在个人债务集中清理程序中未受清偿的部分,以财政专项补贴支付”。这样政府,这样的支持力度真真是羡煞我等“破人”啊!

 

回到“个人破产法”的制订上,我们注意到在“企业破产法”的制订过程中府院联动的规定并没有在立法上有过多的体现,即使是2017年12月周强院长在深圳召开的全国破产审判工作会议上多次强调破产审判对推动高质量发展,深化供给侧改革,防范化解重大风险具有重大意义,但现实中的府院联动机制还远远谈不上建立起来,笔者认为这成了个人破产法落地实施的巨大障碍,或许我们在个人破产法的制订上也要借鉴企业破产法,先出台法律再倒逼政府出具相应配套制度,从而达到保障破产审判的顺利进行的目的。

四、以“破产重整”的思维推动个人破产法的制订

 

温州中院在“个人债务清理实施意见”中,采取的个人破产具体实施方式与企业破产法的破产重整制度非常相似。

1、个人债务集中清理方案类似破产重整计划草案。个人债务集中清理方案包括但不限于:

(一)依法应当由债务清理申请人抚养、扶养、赡养的人以及维持其不高于本地最低工资标准所对应的生活水平而必需的费用;

(二)清偿率,可以针对不同情形债权设定不同清偿率,但相同情形债权原则上适用相同清偿率;

(三)清偿方法;

(四)信用恢复要求,但不得违反本意见第三十四条规定;

(五)因客观原因暂时无法处置的财产的处置方案。显然,破产重整计划草案最主要的核心内容也就是债务清偿方案,这与个人债务清理方案的核心内容是一致的。

 

2、特定债务的继续清偿与重整计划草案中优先权保护也比较相似。在个人债务集中清理方案履行完毕后,债务清理申请人仍应当以其未来收入对下列债务负继续清偿责任,债权人同意减免的除外:

(一)债务清理申请人因故意侵权行为产生的人身损害赔偿之债;

(二)债务清理申请人因履行法定抚养、扶养、赡养义务的费用。而重整计划草案中一般对优先权部分也要求全额清偿,不予减免。

 

3、方案的实施均需要债权人会议表决。如个人债务集中清理方案经过债权人会议两次表决未通过的,应当终结个人债务集中清理程序。破产重整草案也需要债权人分组进行表决,如一组表决最终未通过,也需要终结重整程序。

 

当然,个人债务清理方案与破产重整草案本质上还是完全不同的,前者一般是以个人资产或未来收入来偿债,后者通常是引入第三方资金盘活债务人;前者的目的是通过失权后一定时间内达到复权的目的,即最终的信用恢复;后者则是完成资产整合,保留表面的形式,实质则完全变更。笔者看来,失权与复权是个人破产法立法的核心内容,温州中院在“个人债务清理实施意见”按欠债的金额和清偿率来确定失权的时间,基本在1-6年的幅度内,而日本个人破产中规定的失权时间则是在5到10年左右,明显要更加严厉,笔者预测我国将来的个人破产法在失权时间上也可能会比较严格,毕竟国人杀人偿命,欠债还钱这一天经地义的理念还深入人心,通过破产达到债务豁免并不容易让人接受。虽然大家都知道个人即使获得了破产免责,也将失去房屋所有权等日常生活必不可少的重要财产,也将付出极高的代价。

 

五、冷静对待个人债务清理制度,期待更高层次的立法出台

 

虽然我们广大“破人”对温州个人债务清理制度非常感兴趣,但部分学者也对该制度持谨慎客观的态度,比如对温州中院出台这个规定的合理性提出质疑,地方法院是否有这个立法权限?如果放任破产法地方化,那么一定会有差异的产生;只要有差异产生,就一定会有“破产移民”的崛起(详见《破产法的温度|地方“试点”个人破产宜缓行》,陈夏红,2019-07-19,澎湃商学院)。除此之外,在实务操作过程中如何解决金融债权人怠于行使权利的问题,如何在个人失权过程中加强监管的问题等等还需要在未来的立法上进一步完善,否则就会严重损害债权人的利益,得不偿失。

 

总之,个人破产法在当前形势下已是呼之欲出,2019年10月9日上午,温州中院联合平阳县人民法院召开发布会,通报全国首例具备个人破产实质功能和相当程序的个人债务集中清理案件情况。该案件的办理以及温州中院在“个人债务清理实施意见”引起了社会上的普遍关注,人们大致对未来的个人破产法有了一个初步的了解,但该法律的拟订还需要多调研,慎重考虑,对我们这些“破人”来说希望该法能尽快出台,改变当前“半部破产治不良”的状况。

 

 

注:本文在完成初稿时,曾拿给中国政法大学的陈夏红博士提出修改意见。陈老师是我国研究破产法的专家和权威。他对温州个人债务清理模式持谨慎乐观的态度,笔者结合陈老师给出的意见和陈老师最近在公众号发表的两篇针对性的文章作出相应的修改,在此对陈老师的支持表示衷心的感谢。

 

 

本文文责自负,与作者所在单位无关,不代表所在单位的观点。

 


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